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来源：奋发图强网编辑：衢州市时间：2025-04-05 19:29:50

[33]《香港特别行政区基本法》第一百五十八条规定：（a）香港特区基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

网络出行服务商自行或委托有资质的第三方对司机及其车辆做年龄、驾驶证、行驶记录、车辆登记、汽车保险和犯罪记录等背景审查，但是必须同时向道路交通运输主管部门备案，从而实现一种合作治理。[48] 放松规制之后，竞争太激烈，使航空公司削减飞机的保养费，核动力发电厂削减在安全方面的投资……这些例子深刻地表明，政府的监管应当包括更多的内容。

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如果网络出行服务商是承运人，那么它还应当取得相应的交通运输许可证。因为乘客不是与特定的私家车车主与司机订立运输合同，而是与网络出行服务公司订立合同。[96]互联网+规制更加需要地方治理经验，也更加需要全球治理合作。[73]在美国奥斯汀，一项条例旨在像规制传统出租车那样要求网络出租车司机通过基于指纹的背景调查。在对其采取的规制措施方面，一方面，需要考虑到这些车辆投入运营，没有额外增加对停车设施的需求，其空驶相对较少。

[75]为保护消费者和实现公平竞争，司机不得摇招接单。有研究者即主张，明确规定平台企业开放数据并实时接入城市监控系统。[27] 乔晓阳：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第94-95页。

[21] 参见张尚鷟：《行政法学》，北京大学出版社1990年版，第183页。在法国，行政规则属于内部行政措施的范畴，行政长官对工作的指挥，对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所发布的命令和指示，称为内部行政措施。在行政与司法的关系面向上，规范行政保留指的是立法者藉由裁量与判断余地之授权[7]或立法者放弃规范而赋予行政特定的自由空间[8]。将根据理解为组织规范或者根据规范，是存在重大差别的。

从体系解释的角度，似乎也可以得出这一结论。鉴于《宪法》八十九条涉及规范行政保留之规范(行政措施和行政法规)，因而问题的关键在于，如何解释《宪法》八十九条第(一)项中的行政措施和行政法规。

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但是，我国的情况比较特殊，如前所述，国务院发布的行政措施并非全部属于内部行政管理规范，也有不少属于外部法的范畴。[30]如在SARS肆虐期间，中国政府所采取的的诸多紧急隔离措施即是。比如，宪法授予的，还是法律授予的，或者是同时授予。如《浙江省人民代表大会常务委员会关于授权省及设区的市人民政府为保障二十国集团领导人第十一次峰会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》。

二是立法法并未严格区分(广义的)法律与行政措施。因此，职权一词在法治原则下指的是法定职权。首先，由于行政权无论采用何种方式，最终都要通过个案决定和抽象规范两种行为予以呈现，因而在讨论行政保留时就应包括个案决定权之行政保留与规范制定权之行政保留两个部分。在不考虑概念本身的缺陷且职权立法属于规范行政保留的表现形式的情况下，规范行政保留的宪法依据问题便转化为职权立法的宪法依据问题。

比如中国的房市金融政策，2016年的金九银十交界，国内多地接连出台楼市新政。可见，现代法治国家在坚持传统法律保留原则的前提下，开始承认在一定情形下尤其是法律不备的情形下，行政事实上享有一定程度的规范制定权之自主空间，以便于提升行政效率，自如应对关涉公共安全、食品药品安全、环境侵权等紧急事件。

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德国的法律保留制度实际上区分了三类事项：不重要、重要与特别重要。第二，从《宪法》八十九条第(一)项将规定行政措施和制定行政法规予以并列规定来看，现行宪法已对内部法和外部法进行了区分，且此处的行政措施指的是国务院根据宪法、法律和国际条约，按照法定程序制定的，指示下级行政机关履行行政职责的行政管理规范，如《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》、《国务院办公厅关于促进医药产业健康发展的指导意见》等。

此外，根据《宪法》八十九条第(一)项的规定，国务院还享有行政措施规定权这一专属职权，如前所述，在现行宪法区分内部法与外部法的情况下，该专属职权的宪法规定也否定了一般法律保留原则的确立。这种因法律不能而由法律创造，并交由行政权掌管的事项，虽然不能对抗立法权，但可以对抗司法权等权力部门，故而也应算作是行政保留的领域，即承认法律位阶的行政保留。由此，从行政保留出发来界定法律保留的范围便成为一个可能的理论选择。三、规范行政保留的依据：现行《宪法》八十九条鉴于有学者认为应将《宪法》八十九条第(一)项与第(二)-(十八)项分开解释，并认为职权立法权源自《宪法》八十九条第(二)-(十七)项之规定。现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(一)项虽然授予县级以上地方各级人民政府规定行政措施的权限，但该权限必须依据本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令做出，可见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未突破宪法的规定。[27] 上述立法法关于授权立法的范围之立法考量，包含有以下信息：法条授权包括两种情形，一种是由法律做统一规定的条件还不成熟，所以授权有关机关作出规定。

事实上，《宪法》八十九条第(一)项之规定与第(二)-(十七)项的规定在性质上并不相同，前者属于形式上的，而后者则属于实体上的，[38]并不能将两者分割开来进行解释。因此该条款实际上并未否定国务院依据《宪法》八十九条第(一)项，也没有突破《宪法》八十九条的规定。

虽然《宪法》八十九条第(一)项将行政措施与行政法规作了并列规定，但这并不意味着行政法规就一定属于外部法。也就是说，既可以依据宪法行使撤销权，也可以依据法律行使撤销权。

凡是存在宪法和法律规定之外的权力的地方，便不存在法治原则的落实。因而，当突发紧急事故或出现紧急状态需要采取紧急应变措施，而现实上没有法律规范依据或者现有法律规范不足以应对紧急状态时，通说承认行政权无需法律的授权而可以直接采取必要的紧急措施。

[37]故而在进一步讨论之前，首先应当对此观点作出回应。[16] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第180页。[28]因此存在一个阶梯结构：完全重要的事务需要议会法律独占调整，重要性小一些的事务也可以由法律规定的法令制定机关的调整。[34]这种观念的背后，实际上已经预设了法治行政等同于一般法律保留原则，是非常值得商榷的。

吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局1998年版，第130页。这些事项便是立法法第八条规定的事项。

将第八十九条第(一)项解释为授权立法，显与当时的修宪精神相悖。[26] 参见喻少如：《论我国行政立法中的职权立法》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2009年第1期。

在不承认特别权力关系的情况下，行政措施原则上也属于行政法上内部法之行政规范的范畴。结语行政保留在我国宪法上的确立，不仅有助于合理划分立法和行政的权限，而且有助于立法权的合理配置，以为建构符合中国国情的立法体制提供理论根据。

在乔晓阳主编的《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》一书中，有如下说明：在立法法制定过程中，有一种意见认为，立法法规定的授权立法，应当既包括专门作出授权决定的授权，又包括法条授权。[10] 在此处，一般法律规范概念表达的是一种分权的学说或观念，意指代议机关依法定程序制定的法律，即对所有的人——甚至对立法者本人——均有拘束力的永久规范，因而就是一般规范，任何人都不得因某一个别情况而打破它。[12] 参见门中敬：《国务院在行政与立法关系中的职能定位——以行政保留为理论分析的视角》，《湖北社会科学》2016年第10期。所以，国务院基于《宪法》八十九条第(二)-(十七)项职权而享有的行政管理职权范围内的规范制定权，在排除法律保留的事项范围外，具有独立的宪法地位。

我国《宪法》第八十九条可为规范行政保留提供宪法规范依据。如《关于征收水资源费有关问题的通知》是国务院在实施《水法》与《水资源费征收办法》衔接的过程中，为了执行需要而以国务院办公厅名义发布的临时性执行措施，属于法律尚未规范而社会发展急需的临时性管理规范。

可见，域外的行政规则与我国大陆地区的内部行政措施的内涵比较接近。而从现实主义解释的路径出发，现实存在的职权立法也否定了上述观点。

在没有确立一般法律保留原则的情况下，此处的法律便不一定指的是根据规范，也可能是组织规范。因为，行政机关的国家作用实现者的角色及其无所不在、随时在场和持续不间断[35]的特点，已经预设了其享有在法定职权范围内自主执行宪法、法律和国际条约的职责。

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